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“十三五”推进可再生能源发展的战略思考
摘  要     作为能源绿色化发展的主体,可再生能源持续健康发展是实现能源生产革命和能源供应转型不可或缺的重要途径。当前我国可再生能源已进入到大范围增量替代、区域性存量替代的发展阶段,但在未来发展空间、能源系统融入、技术进步创新、政策机制保障等方面面临愈加严峻的挑战。“十三五”是我国可再生能源发展承上启下的关键时期,需要结合电力体制改革进程,以促进可再生能源电力发展机制为先导,在法律法规、能源市场、基础设施、技术推进、价格财税、监督管理等诸多方面创新机制,解决制约发展的瓶颈问题,推进可再生能源成为主力能源之一的进程。
 
 
 
我国已提出了推动能源生产和消费革命的能源发展方向,持续增加清洁、绿色能源供应量、不断提升其在能源生产和消费中的比重是能源革命的基础。可再生能源作为能源绿色发展的主体,其规模化发展是实现能源供应转型不可或缺的重要途径,也是建设生态文明、达成美丽中国梦的重要组成部分。我国政府在2009年提出到2020年非化石能源在一次能源消费结构中占比15%的目标,2014年又进一步提出了2030年非化石能源占比20%的目标,既是未来能源绿色发展的路径指引,也明确了近中期可再生能源发展的任务。
“十三五”是我国可再生能源发展承上启下的关键时期,需要切实采取有效政策措施,结合能源发展形势和改革进程,创新机制,解决制约可再生能源持续健康发展的瓶颈问题,使可再生能源在能源供应绿色转型、推动能源生产革命中发挥应有作用。
1可再生能源已进入到大范围增量替代、区域性存量替代的发展阶段
近年来,我国可再生能源技术快速进步,产业实力显著提升,市场规模迅速扩大,开始呈现大范围增量替代的趋势。从总量看,2015年可再生能源发电和生物液体燃料等商品化可再生能源利用总量达到4.4亿吨标准煤,占全国一次能源消费总量的10.2%,较2014年提高0.8个百分点。再考虑核电的贡献,全部商品化非化石能源年利用量达到4.92亿吨标准煤,在一次能源消费总量中的比重为11.4%,达到国家2015年非化石能源占比目标。如考虑太阳能热利用、生物质能供气、地热供热等非商品化可再生能源利用,2015年可再生能源在一次能源消费总量的占比达到11.8%。从分布和近年来增长情况看,水电贡献量最大,累计装机达到3.2亿千瓦,年发电量超过1.1万亿千瓦时,在一次能源消费总量中的占比达到8.2%;风电和太阳能增长最为迅速,风电累计装机接近1.3亿千瓦,发电量占全社会用电量的比重达到3.3%,光伏发电装机达到4318万千瓦。无论是新增市场,还是累计应用量,在水电、风电、光伏、太阳能等多个可再生能源应用领域,我国均位居世界第一,既为实现2020年和2030年非化石能源占比目标和远期更大规模发展打下基础,也在全球推进能源转型、应对气候变化的大环境下,使我国在国际上树立了推进可持续发展的良好形象。
在资源禀赋富集地区,可再生能源已开始实现区域性存量替代。如水能资源丰富的云南、四川、青海等省份,2015年含水电可再生能源发电量在其总发电量的比例分别达到90%、87%和79%。2015年甘肃、青海、黑龙江、吉林、宁夏的非水电可再生能源发电量在其总发电量的比例均超过10%,新疆和河北的占比也接近10%。
“十三五”末我国要实现非化石能源占比15%的目标,根据当前形势分析,2020年能源消费总量预期在48亿吨标准煤左右,由于核电、水电等项目前期准备和建设周期长,根据截至2016年一季度已经开工项目情况,可预估核电、水电在2020年的能源贡献量分别为1.1亿吨标准煤和3.6亿吨标准煤。因此,以商品化可再生能源加上核电实现2020年非化石能源占比目标的关键着力点在于风电和太阳能发电的规模化应用。根据研究分析以及《可再生能源“十三五”发展规划(征求意见稿)》,届时风电、光伏发电装机需要分别达到2.5亿千瓦和1.5亿千瓦。此外,太阳能、生物质能、地热供热和供气等非商品化可再生能源的贡献也不容忽视,在市场化深入推进、政策实施到位情况下,2020年非商品化可再生能源贡献量可能达到1.8亿吨标准煤,对全面推进能源体系绿色转型有重要作用。
 
 
 
 
注:全部可再生能源占比和商品化可再生能源占比为研究测算值
图1  可再生能源和非比石能源发展情况和占比目标
图2  2015年各类商品化非化石能源在能源消费中的比重
2可再生能源发展面临多重重大挑战
虽然我国可再生能源在过去十几年间取得了长足进步,但随着应用规模的不断扩大,可再生能源在未来发展空间、能源系统融入、技术进步创新、政策机制保障等方面面临愈加严峻的挑战。
2.1以常规能源为主导的能源体制不能满足可再生能源发展需求
随着可再生能源在能源和电力系统中的比例不断提升,尤其是在部分已实现规模化存量替代的地区,可再生能源与能源体系、生态环境保护和经济社会发展的关系愈加深化复杂。但以化石能源为基础的现有能源战略规划、能源体系和市场机制、管理体制对可再生能源的制约作用日益突出,尤其是在2015年能源和电力需求增长缓慢的新形势下,可再生能源与常规能源之间的矛盾加剧,可再生能源在项目布局、电力市场空间、输电通道利用、能源系统创新等方面与化石能源利用之间产生了巨大的利益冲突。如果传统的以常规能源为主导的能源管理体制机制不进行实质性的调整,这些矛盾冲突无从化解。
2.2现有能源体系和基础设施不足以接纳规模化可再生能源应用
近两三年,我国弃风、弃光、弃水现象日趋增多,可再生能源限电比例不断增加,2015年风电全国限电比例达到15%,甘肃、新疆、吉林等省区限电比例超过30%;光伏全国限电比例达到11%,甘肃、新疆、宁夏的限电比例分别达到31%、26%和7%。当前限电比例不断攀升的主要原因在软环境即能源体制方面,主要是前述可再生能源与常规能源之间的利益冲突和发展空间的矛盾,但能源基础设施不足的硬条件问题也必须予以正视和重视,提前谋划,否则在电力体制改革、能源体制改革取得突破性进展后,将成为可再生能源发展的限制性因素。当前我国能源和电力结构仍以煤炭和煤电为主,电力系统中缺少具备灵活调节能力的天然气电源和抽水蓄能电源,电网系统的调节能力差。此外,统一的能源市场和跨区域电力输送发展滞后,能源丰富地区窝电问题严重,缺少完整统一的跨区域输电网规划,使可再生能源的市场空间受到限制。
2.3可再生能源的成本竞争力仍有待进一步提升
“十二五”期间,通过技术创新和规模效益,我国可再生能源成本实现了较大幅度下降,尤其突出的是光伏和风电,光伏发电投资从2010年的4万元/千瓦左右降低到2013年的1万元/千瓦左右;并且根据产业发展预期,到2020年光伏发电成本还可至少降低1/4;目前风电投资也普遍在8000元/千瓦以内,较2010年降低15%以上,到2020年有望通过技术进步再使风电成本下降15%以上。尽管如此,如果延续当前不考虑煤电的环境等外部性成本的经济评价体系,风电、光伏发电的成本在2020年仍将高于煤电,价格需求高于煤电将使其处于不利竞争地位。此外,各种生物质能、地热能在与化石能源相比时仍然存在成本偏高的问题,与可再生能源相关的智能电网、储能等技术还不成熟,成本也较高。因此,在今后一段时期内,技术进步和降低成本仍然是可再生能源发展面临的重大挑战和基本任务。
2.4没有建立适应可再生能源持续发展需要的市场利益调节机制
当前能源价格和税收制度等市场调节手段尚未充分反映化石能源的资源稀缺性以及雾霾、碳排放等生态环境外部性成本,没有为化石能源和可再生能源发展给予公平的市场竞争环境,从而导致各界对可再生能源显性补贴投入过高等错误判断的出现。加上国内外能源价格走低、降低能源价格以促进实体经济发展等形势,近期可再生能源电价附加水平调整以及可再生能源发展基金规模受限,使可再生能源发展面临资金支持难以持续的制约。
>近年来,我国可再生能源技术快速进步,产业实力显著提升
2.5可再生能源政策没有得到有效落实
自2005年《可再生能源法》颁布以来,有关政府部门陆续出台了百余项相关配套政策,形成了较为完善的促进各类可再生能源发展的政策框架,无论是政策覆盖的范围、力度,还是细致的举措,都在国际上堪称典范。但在促进政策的实施和落实上普遍存在问题。如,根据《可再生能源法》要求,应全额保障收购可再生能源,但在实际执行过程中,对于可再生能源电力,电力调度运行机构仍普遍沿用火电年度发电计划进行管理,尚未建立可再生能源电力优先上网的运行机制,可再生能源电力上网无法保障,节能发电调度没有得到有效落实,导致较高比倒、较大范围可再生能源限电情况发生。生物质制气和可再生能源供热等在接入气网和城市热网方面也存在市场准入障碍。
3结合能源和电力体制改革进程,以创新机制推进可再生能源发展
我国政府在2015年颁布了《电力体制改革方案》,“十三五”既是我国电力体制改革起步和推进的重要时期,又是保证可再生能源持续发展、使其成为主力能源之一的关键时期。建议结合电力体制改革进程,以促进可再生能源电力发展机制为先导,从法律法规、能源市场、基础设施、技术推进、价格财税、监督管理等诸多方面建立和实施创新机制,实现体制机制上的突破,推进可再生能源成为主力能源之一的进程。具体建议如下。
3.1强化能源变革和推进可再生能源利用的法律保障和法治轨道
加强法律法规体系建设,为可再生能源发展打下坚实的法律基础,把促进能源结构合理化、推动能源生产和消费革命的制度以法律形式做出规定,明确能源基本法律的地位、作用,并在基本法指导和约束下构建完备的能源法律法规体系,改变目前仅靠单项法律约束而导致各个法律之间重复、交叉或者不配套,不协调甚至冲突的现状。出台“能源法”等基础法律,并明确可再生能源的战略和优先地位;增强《可再生能源法》的操作性和约束力,落实全额保障性收购制度,消除可再生能源市场消纳障碍,明确可再生能源发展基金和补贴资金的长效机制;《电力法》要按照电力体制改革思路、依市场化方向进行调整,以建立市场配置资源、供需形成价格并促进节能减排的现代电力市场体系为目标,从法律层面确立基于市场竞争的电价形成机制和绿色节能调度机制。
3.2建立促进可再生能源发展的市场机制
加快推进以价格市场化为核心的电力体制改革。以建立市场配置资源、供需形成价格、促进节能减排的现代电力市场体系为目标,建立基于市场竞争的电价形成机制和电力调度机制,取消僵化的火电发电计划制度,保障具有低运行成本优势的可再生能源电力项目优先上网和消纳。在完全取消火电发电年度计划前,应切实落实可再生能源全额保障性收购制度,精细并优化确定运行计划、备用容量安排,建立适应我国电源结构的新型调度机制。促进可再生能源电力的跨省区消纳利用,建立相互开放的跨省区的全国性电力市场,逐步实现开放与融合,推进跨省区可再生能源电力消纳。充分发挥需求侧响应的潜力,通过技术和经济手段发展可转移、可中断负荷等。
3.3严格控制新增化石能源尤其是新增煤电建设
2015年我国经济发展进入新常态,能源和电力增长有限,增速分别仅为0.9%和0.5%,但同期煤电仍在“大干快上”,2015年新增煤电装机超过5000万千瓦,且有超过3亿千瓦的煤电处于在建、核准或前期工作状态,在总体电源过剩明显的情况下,造成各类电源之间,尤其是煤电与可再生能源这一绿色电力之间直接争夺当前的利益空间和未来的发展空间。考虑绿色低碳发展转型、煤炭消费总量控制、电力需求增速放缓、可再生能源加快发展的形势,“十三五”期间我国必须在污染严重和可再生能源资源丰富的重点地区严格控制、在全国全面控制新增煤电项目建设,为可再生能源电力创造市场空间,维持合理的电力电量供需平衡,并确保在电力系统中率先实现绿色转型。
3.4加快促进可再生能源应用的能源基础设施建设
加快可再生能源资源富集地区配套送出工程建设,加快建设配套电网建设。在可再生能源与常规能源资源都富集的地区。应统筹考虑能源基地外送通道规划,在远距离、跨省区电力外送通道中优先考虑风电、光伏等可再生能源的送出需要。配套送出的火电项目应按照可再生能源发电最大设计出力调峰运行。
3.5建立多维度的技术研发创新体系,以技术进步提升可再生能源经济性和竞争力
尽快建立完善以市场为导向、政府为引导、企业为主体、科研单位为支撑、国际合作为助推、用户广泛参与的产学研用技术创新体系。加强对可再生能源装备产业技术创新的规划引导,建立技术创新市场导向机制,依托重大工程和示范项目,加强技术攻关和综合配套建设。优化科研资源配置,加大资金投入和政策扶持力度,加强重点实验室、工程技术研究中心和实证测试平台建设,构建开放共享互动的创新网络,提高资源利用效率。
3.6完善可再生能源补贴和税收政策,创新电价和交易机制
其一,在补贴机制方面,完善可再生能源补贴政策,扩展可再生能源发展基金来源渠道和规模,适时提高可再生能源电价附加标准,创新补贴方式,提高补贴资金使用效率,解决当前可再生能源发展基金规模不足、对可再生能源开发企业补贴拖欠问题。
其二,结合电力体制改革,创新可再生能源价格机制和补贴政策,在输配电改革试点地区建立可再生能源度电补贴机制,推进可再生能源电力参与电力市场,完善可再生能源电价政策,根据可再生能源发电成本情况和趋势,建立可再生能源电价逐年调整机制,在考虑煤电环境成本基础上,2020年实现风电与煤电上网电价、光伏发电与电网销售电价相当。
其三,推动建立有利于可再生能源持续发展的交易机制,即建立健全反映资源稀缺及环境外部成本的能源产品价格和税收形成机制,推进绿色税制转型,加快推进资源税改革、环境税和碳税出台,充分体现可再生能源环境价值等社会效益。推动建立与碳排放总量控制和碳交易相协调的可再生能源绿色证书系统和交易机制,在全国范围内开展交易试点。
3.7创新促进可再生能源规模化应用的机制并切实落实
一是落实可再生能源目标引导制度。2016年3月,国家能源局发布了《建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》,明确了各省市区可再生能源开发利用目标,制定了能源消费总量中可再生能源比重目标和全社会用电量中非水电可再生能源比重目标,除目标引导外,对目标完成情况考核是政策落实的关键,应尽快建立可再生能源开发利用监测和评价制度,形成完整的规划开发、运行消纳、监测评价的可再生能源发展考核机制。
二是一些近期明确的关键性政策也亟需细化和落实,如可再生能源全额保障性收购制度、可再生能源绿色证书和交易制度等。
三是加快促进分布式可再生能源开发利用相关机制建设。根据《电力体制改革方案》,应允许拥有分布式可再生能源的用户或微网系统参与电力交易,试点分布式可再生能源第三方转供模式。
四是探索可再生能源热网和电网融合运行机制建设。扩大可再生能源与常规能源多能互补的区域供热系统应用范围和规模,确保可再生能源热力优先并入热力管网,推动热网和电网技术整合与系统集成,开展可再生能源热网和电网融合运行机制试点和机制建设,建设更为高效、灵活的能源系统。
3.8建立健全能源行业综合管理和专业监管体系
强化政府引导、规范和协调作用,减弱投资管理职能。完善可再生能源与电力电网、油气管网、城市热网等相关能源领域的行业间规划、政策和管理协调机制,加强能源主管部门与价格、财税、融资、国土、海洋、城建、工业、交通、环保、应对气候变化等相关主管部门之间的协调机制。加强可再生能源开发及在电力、城市建筑、工业、交通等领域推广利用的投资管理、市场准入、价格与补贴、基础设施建设、标准规范制定、监管考核等方面的协调机制。调整和明确中央和地方权责关系。按照“强化引导、提升效率”的原则,科学划分、调整明确在可再生能源管理、项目投资、价格机制、融入网络、统计报告和核查体系建设中的职责。
主要参考文献
[1]中国电力企业联合会.2015全国电力工业统计快报[R].2016.
[2]国家发展和改革委员会能源研究所,国家可再生能源中心.可再生能源电力发展信息简报[R].2016
(本文发表在环境保护杂志2016年第5期)