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能源行业供给侧改革 应注重全局性、系统性
作者:杨玉峰  时间:2016-06-29

《 中国能源报 》( 2016年06月13日第 01 版)

    任何时候,“市场”与“政府”都是各国、各地区社会文明发展与进步必须依仗的两个利器,缺一不可。一个国家或地区发展最为关键的是如何在不同发展阶段正确把握好“市场”和“政府”各自不同的作用。随着我国小康社会和现代化建设,国内外需求形势正在发生巨大变化。特别是自2008年金融危机以来,全球主要经济体均进入了转型期,能源行业表现的尤为突出。所以,在推进能源供给侧改革中,把握改革、顺势而为、注重全局性和系统性就显得尤为重要。
    “供应”与“需求”作为市场两个基本要素,一般而言,“供应”要随着“需求”形势的变化而及时做出政策或管理调整。当社会不能提供有效、随着形势变化而与时俱进的供应,或当需求无法消化过剩供应时,政府政策引导(往往涉及改革)和企业投资决策(往往需要重新认识需求,更加尊重市场选择)都要及时做出调整。能源作为受全球形势变化影响最典型的产业,在推进供给侧改革中需要顺势而为。
    一是,经济新常态大大降低了全球能源需求预期。自2008年金融危机以来,世界经济陷入持续低迷,全球贸易增速显著下降,各主要国家和地区均进入了新一轮结构调整和转型期。根据IMF 世界经济展望的统计和预测,未来世界经济走势整体将进入低速增长新常态。在这样的形势下,各主要国际机构纷纷下调未来全球能源需求预期。对世界能源行业影响较大的机构——国际能源署,将其《世界能源展望2015》中2020年和2030年的能源需求预测比其《世界能源展望2014》所做的预测,分别下调了2.76亿吨标油和4.23亿吨标油。
    二是,气候变化谈判使全球低碳、去炭(煤炭)趋势明显。迄今已有25年历史的联合国气候变化大会,已经经历了《公约》、《京都议定书》、“巴厘路线图”和“德班平台”四个重要阶段。2015年巴黎的联合国气候大会上多数国家递交了“国家自主贡献减排方案”,这足以证明全球实质性进入了低碳发展阶段。由于煤炭产业链是引发环境污染和碳排放的主要源头,所以各国、各地区(尤其是发达国家和地区)远离煤炭的趋势非常明显。全球最大的主权财富基金——挪威主权财富基金抛售了全球52家煤炭相关公司的股份,而全球最大的私营煤炭生产商——皮博迪能源公司2016年4月13日也正式申请了破产保护。不难看出,全球低碳、去炭趋势已十分明显。
    三是,污染与生态环境问题正在倒逼能源转型。改革开放以来,我国经历了30多年的飞速发展,GDP增速年均接近10%,但同时积累了太多的污染与生态环境问题。我国约70%的国土面积存在较为严重的雾霾和酸雨问题;北方严重缺水,而南方水质堪忧,加上土壤重金属污染严重,许多省市面临第一类污染物(重金属污染物)的严重威胁。这些环境问题许多都因能源开发、能源加工转换、能源消费过程而引起。我国经济转型能否成功,很大程度上要看我国能源转型是否成功。我国必须开始实质性地改变以煤炭为主的能源结构,增加新能源、可再生能源比例。所以,环境污染与生态环境破坏问题正在倒逼我国能源转型过程。
    四是,清洁能源技术创新势不可挡。随着能源、材料、信息、机械制造、人工智能等技术的发展,清洁能源技术正在突飞猛进。近年来,风力发电、光伏发电、太阳能光热发电以及储能等技术,成本不断下降。输配电、微电网、分布式、特高压等技术也取得了明显突破,正在向规模化方向迈进,为区域能源系统优化和智能化、整体能源效率的进一步提升奠定了良好基础。总之,能源系统各环节的技术装备和管理都在朝着清洁、低碳、绿色、智能化方向发展,尤其是随着互联网、物联网技术的发展,这一趋势更加明显。
    五是,全球开始步入能源治理新征程。近年来,由于非OECD国家对世界能源市场的影响越来越大,在全球能源合作与维护全球能源安全、解决气候变化问题、消除全球能源贫穷和推进欠发达国家和地区的电力可及性等方面,越来越需要发展中国家的积极响应。因此,全球能源治理改革与现代化过程越来越需要中国等新兴经济体和发展中国家的深度参与。
    我国于2015年签署了“国际能源宪章宣言”,也成为了国际能源署的“联盟伙伴国”,并正在积极参与其它各类能源国际组织(如2016年6月3日我国孙贤胜博士当选国际能源论坛第四任秘书长,这是中国公民首次在重要国际能源组织担任掌门人角色),标志着我国正在步入全球能源治理的新通道。
    能源系统与经济、社会、环境、生态、水、土壤、气候变化、地缘政治、国际合作等密不可分。一方面,对内我们要处理好能源、环境、经济的协调、同步发展问题。我国正处于三者矛盾急剧爆发期,协调发展的任务比历史上任何时候都艰巨。另一方面,对外要在逐渐深度参与全球能源治理的条件下,积极维护我国及全球能源安全。如果将2014年中央财经领导小组提出的“能源革命”和2015年提出的“供给侧结构性改革”结合起来,不难看出,能源领域的改革除了要考虑各种能源品种、各能源产业以及能源价格机制等微观层面的改革内容外,更需顺应形势,注重整体性、全局性、系统性改革,与当前我国经济与社会发展所需要的“供给侧结构性改革”结合考虑,做到“对症下药”。
    一是,顶层:正向引导。本轮金融危机给能源企业的最大教训是:前行与发展不能“只拉车,不看路”,应充分认识到市场的决定性作用。所以,处理好“市场”与“政府”的关系非常重要。一方面,企业要顺应市场形势,及早预判,主动做出战略调整。另一方面,政府如何从顶层正确引导,做到事半功倍则更为关键,尤其是在能源供需关系相对宽松的市场环境下,如何与地区发展战略做好平衡则更是问题的关键所在。为此,从根本上说,我国必须切实改革干部政绩考核评估体系,地方政府一定要改变唯GDP论的发展理念,避免将经济社会发展依旧停留在依托争取 “低层次项目”上,尤其是那些已经出现产能过剩、库存过剩、污染严重、生态风险大的重化型工业项目。
    二是,国家+区域+地方:强化多层面综合决策体系。能源行业的另外一个特征是其“普遍服务”或“公共服务”的特点,它不同于一般的商业项目。为此,能源产业不能仅仅局限在以增加地方(某一个省、某一个城市、某一个县)GDP或财政收入为主要发展目标,更不能在省际进行发展平衡。而是要真正实现区域、省际整体优化布局,要站在国家、区域更大层面,并在充分考虑和分析全球市场的条件下做出选择。目前,实施能源行业供给侧结构性改革决不能搞“一刀切”,比如,在电力去产能过程中,不能等比例降低各省产能,而是应该根据现实情况区别对待,主要应该考虑跨省、跨区域电力系统(电源供应系统)优化布局,并避免基础设施(电网)的重复建设。
    三是,能源+环保+:强化能源资源决策部门中的环境管理和监督职能。当前,我国已进入了一个环境污染治理、环境生态保护的全新时代,任务异常艰巨。环境问题是否能够解决关乎我国是否可以真正实现小康社会,是否可以跨越中等收入陷阱,是否可以在本世纪中叶真正实现两个一百年的梦想。为此,要将目前分割的资源管理职能、能源管理职能以及环境管理职能进一步整合,放在一个大系统中完成更加科学有序的决策和政策制定。实际决策过程中,需要国土资源、环保、能源、工信等部门积极配合,使我们的供给侧结构性改革真正做到科学。比如,在煤炭去产能过程中,应该遵循优先淘汰低效(资源浪费严重)、高成本、安全隐患大、环境污染严重、水与土壤及草原生态环境脆弱、煤质差(如:褐煤)的矿区。而做出这一科学决策显然不是仅能源主管部门一家可以做到的。
    四是,能源+外交+:全方位打造我国能源安全体系。能源管理另一个非常重要的视角是能源国际合作与全方位参与全球能源治理。能源国际合作一方面是各类能源多边、双边合作,另一方面也可以打造一个国家的综合软实力,过程中往往与国家安全、外交、商务、国土资源、交通运输、环境保护等部门同时相关。为此,能源供给侧改革的另一个宏观视角是要建立能源+外交+的联合联席决策制度。这会越来越重要,不但关乎我国全方位参与全球能源治理,而且关乎我国整体国家发展。比如,我国在总结和吸取以往能源企业“走出去”经验和教训的基础上,迫切需要公平的国际能源市场环境和国际规则,包括在海外能源和基础设施投资、能源过境、运输通道等方面的保护。尤其是我国在具体实施“一带一路”倡议方面这一国际性需求非常迫切。
    五是,底层:去行政化+增强自主经营。另外一个非常重要的领域是所谓的“国企改革”(或“国有经济改革”)。应该说,能源领域国企改革议论非常热烈。到底怎么改?改什么?至今也没有明确答案。但企业“去行政化”和增强企业自主经营决策是重要的两个方面。这里非常重要的是“去行政化”和“增强自主经营”并不等同于要将国企或央企“私有化”。“去行政化”和“增强企业自主经营”的目的都是为了让企业更加重视和尊重市场,最终让市场起决定性作用。比如,某一地区(省或市)要不要新建一个炼油厂,主要应该让企业根据市场需求并充分考虑环保及社会要求的条件下自主做出决定,而不是地方政府为了增加GDP而干预或代为其做出行政性决定。
                                           (作者系国家发展和改革委员会能源研究所研究员)